Een doel op zoek naar beleid: over ideologische maatregelen en objectieve beleidsdoelen

In theorie zou beleid bedoeld moeten zijn om een doel dichterbij te brengen. Maar in de praktijk staan de politieke belangen op de korte termijn daarbij nogal eens in de weg. Dient al dat beleid altijd wel de doelen die de overheid zelf stelt?

Het lijkt zo simpel. Je hebt als overheid een doel voor ogen. Dus maak je beleid en wetgeving die dat doel dichterbij moeten brengen. Mochten er onverwachte bijeffecten optreden, dan stel je je beleid een beetje bij, net zo lang tot je doel weer in zicht komt.

Maar zo technocratisch steekt onze politieke praktijk natuurlijk niet in elkaar. Elke politieke partij heeft een andere visie op de samenleving en dat kleurt de bril waarmee naar dat specifieke overheidsdoel gekeken wordt. Bovendien wil elke bewindspersoon, als het politieke dier dat hij of zij is, een eigen stempel op het overheidsbeleid drukken.

De wet geeft daar ook de ruimte voor. In de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid is niet specifiek vastgelegd wat het doel is van die wetgeving. De wet regelt alleen dat de overheid subsidies kan verstrekken, dat er een Raad voor Cultuur is en dat de minister de beide Kamers over de hoofdlijnen van het beleid informeert. In artikel 8 staat dat er regels worden opgesteld met betrekking van het verstrekken van subsidie en dat die regels verschillende zaken kunnen regelen, zoals de criteria op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt. Die formulering geeft een hoop ruimte aan de bewindspersoon, omdat hij of zij, samen met de Raad voor Cultuur en via die criteria het cultuurbeleid kan bijsturen. In de afgelopen jaren ging het dan over meer jongeren of allochtonen in het publiek of meer eigen inkomsten.

Diversiteit, kwaliteit en spreiding

Wat de wet dus niet regelt, is het waarom van het cultuurbeleid. Waarom geven we eigenlijk subsidie aan kunst en cultuur? Wat willen die subsidies en die criteria eigenlijk bewerkstelligen? Het is opvallend dat het doel dat het cultuurbeleid lijkt te dienen de afgelopen decennia niet wezenlijk is veranderd, alle discussies ten spijt. Sla de beleidsstukken van de verschillende bewindspersonen er maar op na. Altijd komen een aantal zaken terug: de overheid is verantwoordelijk voor de diversiteit, de kwaliteit van de Nederlandse kunst en cultuur en bevordert het sociale en geografische bereik ervan. Ook beschermt de overheid ons cultureel erfgoed. Zo schrijft Bussemaker in haar brief over het Cultuurstelsel 2017-2020: “Ik hecht een grote waarde aan een kwalitatief hoogwaardig cultuuraanbod dat een zo groot mogelijk publiek bereikt.” Bij Zijlstra verschoof een accent, maar ook hij schreef dat hij een sterke cultuursector wilde die “net zo creatief is in het bereiken en aan zich binden van een nieuw publiek als in het aanbieden van kwalitatief hoogstaande cultuur. De artistieke kwaliteit vormt daarom een vertrek-, maar niet een eindpunt.” Dezelfde frases vind je terug in de stukken van Ronald Plasterk, Medy van der Laan en Rick van der Ploeg.

In een eerdere publicatie van Kunsten ’92 merkte journalist Simon van den Berg al eens op dat als dat diverse, kwalitatieve en gespreide doel is van het overheidsbeleid, de overheid zijn doel inmiddels al ruimschoots heeft bereikt. De Nederlandse cultuursector heeft (nog steeds) een goede naam, ook internationaal en geen Nederlander hoeft (vooralsnog) heel ver te reizen om deel te nemen aan het culturele leven. Maar als het beleidsdoel al bereikt is, waarom moet elke politicus dan zo nodig met zijn tengels aan het beleid zitten? Sterker nog: het lijkt erop dat de steeds opnieuw herhaalde algemene beleidsdoelen onder druk komen te staan door meer politiek gedreven doelen. Het sturen op marktwerking en het implementeren van bezuinigingen lijken het stimuleren van spreiding, diversiteit en kwaliteit juist steeds meer in de weg te staan.

Ton Bevers vatte die paradox inmiddels al weer tien jaar geleden mooi samen voor Kunsten ’92. Politici willen zich – Thorbecke indachtig – zo min mogelijk bemoeien met de inhoud van de kunst of een oordeel vellen over kwaliteit. “En wie zich niet met de inhoud van iets mag bemoeien, gaat vanzelf alle energie steken in zaken die erom heen spelen, in dit geval de maatschappelijke functies en organisatorische kanten van kunst en cultuur.” Een politicus zit nu eenmaal niet graag op zijn handen, omdat hij het idee heeft dat hij is verkozen om te handelen. Niet om niets te doen. Als hij al iets doet, dan doet hij dat toch vooral in zijn eigen politieke straatje. Ook al is je overheidsdoel al bereikt, het is toch fijn om aan je kiezers te laten zien dat je de kunstensector een even flink hebt opgeschud, qua zakelijkheid, qua diversiteit of qua basisinfrastructuur. Of dat nou nodig is voor je impliciete beleidsdoel of niet. Zo wordt er door elke bewindspersoon een beetje gespeeld met de politieke legitimatie en met het aanpalend beleid. In de laatste jaren kun je zelfs zeggen dat het spelen is overgegaan in een harde herijking van de politieke legitimatie van de kunsten, maar opvallend genoeg zonder dat de overkoepelende beleidsdoelen werden aangepast.

Meetbare resultaten

Zo werkt het politieke bedrijf, maar het wordt wel ingewikkeld als die politieke drang tot handelen en tot politieke legitimatie die onderliggende beleidsdoelen in de weg gaan zitten. Of er zelfs, zoals bij Zijlstra en in mindere mate bij Bussemaker, haaks op komen te staan. Hoewel Zijlstra niets veranderde aan de impliciete beleidsdoelen, verbouwde hij het beleid zelf zodanig dat die impliciete beleidsdoelen op lemen voetjes kwamen te staan.

Bijvoorbeeld in het geval van de diversiteit en de kwaliteit, daar komen die beleidsdoelen meer en meer in de verdrukking. Theatervoorstellingen in de kleine zaal, muziekensembles, kleinere presentatie-instellingen voor beeldende kunst: ze komen in toenemende mate in de problemen, omdat de beleidsdoelen nog steeds hetzelfde zijn, maar het beleid is veranderd. Instellingen worden geacht meer inkomsten uit de markt te halen en worden afgerekend op het aantal bezoekers. Dan kunnen deze instellingen nog zo bijdragen aan de diversiteit van het kunstenlandschap of aan de kwaliteit van de Nederlandse cultuur, aan die subsidiecriteria kunnen zij minder goed voldoen. Natuurlijk kijken Raad voor Cultuur en de cultuurfondsen ook naar de kwaliteit van instellingen, maar politici worden toch vooral afgerekend op meetbare resultaten en minder op of zij een kwalitatief hoogstaand cultuurlandschap achter laten.

Ondertussen worden instellingen wel opgezadeld met ideologisch geladen flankerend beleid. Was het bij Rick van der Ploeg de opdracht om een meer divers publiek te bereiken en bij Zijlstra om meer eigen geld te verdienen, Jet Bussemaker wil graag dat de cultuursector verbanden legt met andere sectoren en heeft daar zelfs incidenteel extra geld voor beschikbaar gesteld. Maar dat leidt ook tot allemaal extra regelgeving, formulieren, geldstromen en afrekeningsmodellen die niet wezenlijk bijdragen aan de overheidsdoelen of die zelfs ondermijnen. Want als je als instelling minder geld krijgt, maar van de overheid wel meer moet doen, in hoeverre kun je dan nog kwaliteit leveren? Of het juiste publiek opbouwen? Als diversiteit een beleidsdoel is, moet het cultuurbeleid dan niet veel meer maatwerk leveren? Dat zou het meest logisch zijn, maar dan komt de politieke afrekenbaarheid weer in gevaar. Zo loopt de politiek wederom zijn eigen beleidsdoelen voor de voeten.

Instellingen redden

Tegelijkertijd kunnen de Rijksoverheid en de landelijke politiek van alles vinden, maar om haar beleidsdoelen te bereiken zijn zij ook afhankelijk van anderen, zoals de gemeenten. En die hebben hele andere motieven om cultuurbeleid te voeren en zijn daarbij niet gehouden aan de doelen die het Rijk zichzelf heeft gesteld. Bijvoorbeeld: het Rijk kan wel willen dat diverse, hoogstaande cultuur voor iedereen toegankelijk is, maar een gemeente heeft de vrijheid om de muziekschool of de bibliotheek te sluiten of het plaatselijke theater op zijn subsidie te korten, waardoor het de toegangsprijzen moet verhogen of niet langer in staat is om een divers theateraanbod te tonen.

Staatssecretaris Medy van der Laan voerde inmiddels al weer tien jaar geleden aan dat de politiek haar greep op het cultuurbeleid leek te zijn verloren. Politici wilden geen oordeel vellen over artistieke kwaliteit, maar stonden wel te dringen om instellingen te redden als ze dreigden te verdwijnen. Van der Laan wilde dat de politiek weer meer inhoudelijk over cultuurbeleid zou discussiëren. De beleidsstructuur is inmiddels veranderd, maar dat probleem is nog steeds niet opgelost. In tegendeel. Het huidige systeem plaatst de politiek juist nog meer of afstand van het waarom van het beleid.

Opvallend is dat minister Bussemaker nu juist minder de behoefte voelt om aan het beleid te zitten. Ze kondigde al aan niet teveel aan de BIS te willen veranderen. Ze had ook haar vraagtekens bij de suggestie van de Raad voor Cultuur om het cultuurbeleid meer lokaal te verankeren. Naar aanleiding van dat advies zal de minister ongetwijfeld met kleine wijzigingen in het bestel komen en zal er een politieke discussie losbarsten over wel meer geld of niet meer geld naar de cultuursector. Toch zou het mooi zijn als de discussie over een eventuele herijking ook expliciet zou gaan over de beleidsdoelen zelf. Wat vindt de politiek daar eigenlijk van? Vindt men nog steeds nog steeds dat kunst kwalitatief hoogstaand, toegankelijk en divers moet zijn? Het gaat bijvoorbeeld altijd over het probleem van het gebrek aan draagvlak. Daarmee wordt bedoeld: draagvlak voor dit cultuurbeleid met deze beleidsdoelen. Maar je zou ook de vraag kunnen stellen: zijn er beleidsdoelen voor te stellen, waar meer draagvlak voor is?

Maar ook als men het eens is dat de huidige beleidsdoelen (kwaliteit, diversiteit, spreiding) de juiste zijn, dan nog zijn er wezenlijke vragen te stellen over de doelen en het stelsel. Zijn de voorgestelde maatregelen de meest logische? Is, kortom, het stelsel nog gericht op de uitvoering van dat beleidsdoel? Of loopt het beleid zijn eigen doelen vooral in de weg?

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.